【摘要】为进一步贯彻落实科学发展观，广东省政府在2009年9月在全省范围内启动了三旧改造行动。城中村改造是该行动中的一个难题，因为其涉及根深蒂固的城乡二元土地管理体制，只有选择一种合适的改造模式，破除二元土地所有制结构才能对村民的权益实现最大程度的保护。本文以城中村为研究对象，通过研究其成因以及涉及村民利益关系，提出解决土地所有权问题的合理化建议。

【关键词】城中村改造 土地所有权 土地使用权 改造模式 利弊分析 

广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村居”改造。其中，旧村居改造，是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治。

现阶段，城中村的存在已经制约了城市经济的发展，因此必须从根本上完成对城中村的改造，同时也需要兼顾村民的合法权益，保障好村民在改造完成后的生产、生活利益。

一、城中村土地问题产生的根本原因。

城中村问题产生的根源在于城乡二元管理体制，城市的土地是国家所有的，农村土地属于农村集体所有，土地二元所有制结构可以使村民以低价甚至是无偿获得土地使用权，村民将自己宅基地上的房屋出租以获取租金，一般收益比较稳定、可观，村民因此更加不愿意离开城中村，这样导致了城中村的长期存在。因此，城中村改造应当从根本的土地制度开始变革。

二、城中村的土地状态

现在城中村的土地状态分成三类：（1）已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，原农民已全部转为居民，但是居民仍然居住在原来的土地上，其原有的生活习惯也未改变。这种“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种情形属于本文讨论中的城中村的改造对象。

三、现有法律或地方规章对城中村土地使用权利的规定

根据《中华人民共和国宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这是决定了城乡土地二元管理制度的根本基础。根据我国法律规定，宅基地的土地使用权不得进行转让和抵押；集体土地使用权不得用于租赁；只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体土地的土地使用权和乡镇村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；集体土地使用权不能作价出资或入股。以上法律对集体土地使用权的限制使得城中村土地流转十分困难，由此可以看出农村集体土地与城市的国有土地相比，其使用权受到了诸多限制，实际上对村民来说是不公平的。村民的宅基地不能在市场上流转，这本身就大大地限制了村民对宅基地的使用权。如何才能使得宅基地合法地在市场上流转？惟一的办法是将其集体所有制的形式转变成为国家所有制。如何实现集体所有制向国家土地所有制的转换？有两种方法：一是由国家通过征收或征用的方式取得，将土地收归国有后，土地自动变为国家所有制；二是根据我国《土地管理法实施条例》第五条规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地变为国家所有。这一规定，奠定了农村集体所有制土地向国有制转变的基础。

《广东省集体土地流转办法》是个改革方向，但局限性大，可操作性不强，因为上位法没有解禁，法院均不予认可。

四、现阶段城中村改造实践中的土地权利的处理方式

（一）土地置换，异地安置。一般由政府通过对农村集体土地进行征收或征用，对失地农民按照其原来的土地面积大小或者以更大面积的土地为其安置住房，这在改造行动初期取得了一定的成效，但是到了后来也遇到了推行的困难，原因有一下两点：（1）原村民对故土有着一定的情感，不愿意离开故乡；（2）将城中村的住宅出租可以给村民带来一笔可观、稳定的租金利润，村民更愿意长期收取租金而不愿意置换城镇住房。

（二）将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，则集体土地可以转变为国有制。虽然这种转变方式仅仅在《土地管理法实施条例》的第五条有所规定，还没有其他规定具体操作的法律文件，但这体现我国法律对解决集体土地所有制转变问题的指导方向。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的土地将随之转为国有。

五、三旧改造中，城中村改造的土地权利处理方式利弊分析与对策

    （一）土地置换，异地安置的方式表面上对村民按照1:1的比例以房屋所有权换取宅基地使用权，看似公平，但是更深入一步，换地后的村民只得到了房屋的所有权或者还有一部分的征地补偿款，而没有得到其他的生产生活保障，单靠一笔数额不大的补偿款也是难以维持在城镇的生活，因为国家征地时会避免让村民产生“靠拆迁致富”“一夜暴富”的心理，给予的补偿款也不会太多，不足以维持一个家庭在城镇的长期生活开销。利：这种方式的好处是集体所有的土地完全转变为国有土地，国家完全拥有了对土地的合法所有权，不会遗留下任何土地权属纠纷问题。弊：由于大量村民进入城市，生产生活各方面都无法快速适应城市节奏，文化水平和素质相对较为低下，找到的工作都是收入相对比较低，福利、待遇均比较差，容易面临失业、待业的风险，因此这种简单的置换补偿方式没有充分考虑到村民进城后会遇到的生存压力，对村民的长远利益没有做到全面的考虑。

        （二）通过将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，从而实现将集体所有制土地转变为国有制土地，这一种方式既于法有据，又经过了多个城市进行城中村改造的成功实践检验，不失为一种有利于村民利益的改造模式。虽然与上一种改造方式导致的最后结果是一致的——实现将土地集体所有制转变为土地国家所有制，但是，第二种改造方式的所有权转变的前提是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，明确地将村民的身份转变作为首要条件，相比第一种改造方式，更有利于督促政府保障村民的长远利益。因此，通过将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民这种变更方式的好处是：（一）对政府来说，合法地将原集体所有的土地成功收归国家所有，纳入国家管理，能够在市场流通，增加了土地的使用价值；（二）对于村民来说，土地以及土地上的建筑可以在市场上流通，大大地增加了村民的收益。但是，这种方式得到成功实践的前提是政府能提供一系列全面、可行的计划来保障村民的户籍转变、社会保障、失业保险、医疗保险等等。因此，弊端是：如果政府在将村民全部转为城镇居民的过程中，提供的物质、生活保障政策不够完善、成熟就会导致村民在转化为城镇居民的过程中遇到重重障碍，包括：面临失去土地的危机、物质生活远远落后于城镇居民生活水平、生活保障政策上受到与城镇居民相差甚远的区别对待、因融入城市受阻而产生的抑郁心理等等。

针对以上种种可能出现的问题，现提出以下对策：

（1）户籍转变，将农村集体经济组织成员转为城市居民，让其在拥有城市居民身份的同时享受城市居民的社会保险，使其在城市的生活得到真正的保障。村民身份转变为城市居民身份之后，其社会保险需要缴纳的费用可以由政府和原来集体经济组织通过改造而获得的款项共同承担，此时原来集体经济组织经过改造已经转变为股份制的公司或者混合所有制公司，详细规划将在下文细述。另外，也可以从村集体经济组织中提取部分土地补偿金、公积金及其他收益（如土地信托收益），共同用作养老金保险基金，一方面将其中的一部分交付社会保障机构，解决居民的社会养老、医疗问题。如果居民的年龄相差悬殊，可以将另一部分保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管，由商业保险公司为每位村民建立个人账户，依年龄为其办理不同的补充养老保险，由保险公司负责养老金的给付。通过这种措施，既保障了被保险人的长期利益，并且解决了以前农村村民到了退休年龄却没有养老金可以领，而导致生活极度拮据的尴尬局面，同时也在一定程度上避免了征地补偿款一次性拨付给村集体而被挪用，又可以把保险责任移交给社会保险机构和专业保险公司，减轻了政府的负担。同时，社保福利功能的剥离，也利于村集体经济组织的公司化。在这些工作中，律师应当履行好维护村民利益的职责，从商业保险机构的选择，到有关合同的签订，进行全面把握，充分维护村民的合法权益。

（2）原集体经济组织向股份制公司或者混合所有制经济实体转变。原村民个人在改制后的公司中应当按照比例分配得到公司股份，公司作为原来集体经济组织的代理人管理公司运作。但是在实际上，改制后的公司必然面临着资金短缺，管理方式相对落后等等问题，因此，政府应当充当好引导者的角色，积极招揽社会资金投入，促进社会上的投资公司、企业、银行、保险等经济力量与原集体经济组织的合作经营，扶持新生公司的发展。尤其是在改造过程中，如果原集体经济组织得到社会资金、技术力量的支持能够参与城中村的建设项目是非常有助于新公司的成长的。具体的合作方式可以是多种多样的，下面提供一个既能保证城中村得到全面、完整的开发建设，又能保障村民从新公司获得的稳定收益的方案：土地信托融资。土地信托融资，一般是指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，而将土地信托给受托人（土地信托机构），受托人通过发行信托理财产品，从信托投资者那里募集资金，对城中村进行的开发和经营，将开发经营的利润作为信托受益分配金交付给投资人。信托融资的实质，是利用城中村拆迁改造之后形成的物业的租金来偿还信托投资人的本金和受益。这种融资方式以土地资产的未来预期现金流入作为信用基础来化解投资人让渡资金使用权的风险，为城中村改造筹得更多成本较低的资金。同时，投资风险也大大降低了，这也是吸引投资者的一大亮点。在筹集大笔资金的情况下，土地信托机构可以安排旧村的拆除，进行新村的开发，打造全新的城市区域，并在相当长的时间内享有出租物业的经营权、收益权，以后按股份定时结算，分给村民。这种方案既让城中村得到全面的开发利用，也让村民得到了稳健的收益，几方利益都得到了很好的照顾，形成多赢的局面。

（3）村民委员会转变为居民委员会

随着村民的身份向城市居民身份转变，相应地，村民委员会也应当向居民委员会转变。这不仅仅意味着基层自治组织的名称改变，更包含了对原村民委员会各项职能以及制度的改变。新建的居民委员会负责社区管理服务，将经济管理职能交给原村集体经济组织新建的公司进行管理，将土地、规划、社区基础设施建设同意移交给政府进行规划、管理和建设。村民委员会转变为居民委员会承担的职责范围将扩大，政府应当从财政上支持筹备新居委会的工作经费，加强居委会领导成员队伍的素质建设，全面协助居委会的工作开展。新居委会应当将更多的工作重心放在对提高社区服务水平和完善社区各类便民、利民基础设施的建设和管理，力求为居民打造一个民主、舒适、人性化的新型居住环境。

城中村改造工程涉及的法律关系的最突出特点在于，国家不仅是城中村改造法律关系的管理者、协调者、监督者和裁判者，而且是多项一般经济关系中市场主体的权利的直接行使者，因此，在政府和城中村村民这种明显势力对比悬殊的关系里，村民的利益容易受到政府土地财政暴力拆迁的损害，如果处理得不好，将影响社会的安定和谐。律师作为与政府没有任何利益关系的特殊阶层，有着对法律法规的深刻理解和丰富的谈判经验，有能力在城中村改造工程中代表村民利益与政府机关进行沟通、协商。更重要的是村民对维护自己权益的律师的信任度明显高于对出于利益对立面的政府机关，律师对他们来说更具有亲和力，他们更愿意对律师表达自己内心的诉求。因此，律师应当充分参与城中村改造工程的整个过程，充当好政府与村民之间的沟通桥梁，减少纠纷的发生，用自己的专业和奉献精神为社会公益事业作出自己的一份贡献。

笔者最后一点设想是：希望在实践中将积累的问题、利益链条以适当比例，处理好地方政府土地财政、农村居民就业最低社会保障、投资者利益关系，作全盘考虑。在动态式平衡中进行摸索适合中国式的集体土地权益模式。

因为行政法（《土地管理法》）、宪法造成了两种所有制土地不同价、主体资格不平等地位，与物权法的法律精神有冲突。因此有必要修改宪法，另行制定《集体所有制土地法》，规范耕地、林地、集体建设用地等各类用地规范，对应修改《物权法》，赋予农村集体所有土地更多的民事权利和义务，而不是限制或管制，尤其对集体建设用地更应该建立与国有土地使用权一样的市场机制。